关于基层检察院如何化解重复访难题的思考
高拥军 张改连
摘要：本文从重复访的概念与特征、重复访的成因、重复访实践中存在的问题及解决对策几个方面加以分析，并结合工作实践，对信访制度在实践中应用提出一些个人的想法。笔者建议进一步加强《人民检察院司法瑕疵处理办法》(试行)、《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》、《人民检察院控告申诉案件终结办法》的运行，使得重复访问题得到较好解决。目前，涉法涉诉信访案件不断增多，同时重复信访案件也在大量增加，一方面增加了信访工作人员工作量，严重影响了党政机关的正常工作秩序。另一方面增加了信访群众的生活负担，严重影响了人民群众的生产生活秩序。新形势下如何化解重复访难题，对推进涉法涉诉工作深入开展，做好化解稳控工作，具有重要意义。就目前来看，笔者主张从更新观念、创新工作机制两方面提出浅显的处理建议，以期对检察机关化解重复访难题有所助益。
关键词：检察院 重复访 思考
一、重复访问题现状
当前，由于各种历史和现实的原因，导致重复访成为了人民群众实现和维护自身权益的一种手段，特别是改革开放以来，重复访问题显著上升。据不完全统计，我院从2013年至今共受理信访150件，其中重复访30件，这些重复访给正常的生产生活造成了一定的消极影响。
（一）重复访概念的界定
涉检重复访是指同一信访人或信访群体对检察机关管辖的同一事项内容相同的两次以上的信访。涉检重复信访一般有以下四种情况: 一是信访件不属于检察机关管辖范围,作诉讼引导后, 信访人仍然连续信访的; 二是信访件属于检察院管辖已分流转办，但信访人就同一内容多头连续信访的；三是信访人就同一事项但以不同理由连续信访的，如基层院近几年比较常见的不服人民法院民事执行活动，经民行科对法院执行活动监督后，申请人认为没有达到自己的要求, 有的转为控告法官徇私舞弊、枉法裁判;四是信访件已经依法办理、复查完毕,信访人以未达到自己的要求，仍然以同一事实或理由不断地向各级政府各级部门重复信访。
（二）重复访的特征
重复访的表现形式是信访人对同一件事情反复地写信和
上访。从涉检信访看，主要有以下三个特点：
1、重复访主体“专业”化。随着人们文化水平、法律意识的整体提升，产生了一部分懂得法律知识的重复信访人
成为了专门为信访人信访提供指导服务的“专业代理人”。
2、重复访内容多元化、复杂化。部分信访问题涉及的部门多、单位多、人员多，问题复杂且时间跨度大。如有一位重复信访者既反映在退耕还林时村委一级存在经济问题，同时反映禁牧工作过程中林业部门工作人员失职渎职以及干部工作作风、办事不公、自己的利益受损等。从退耕禁牧开始到现在十几年的问题，期间由于工作人员的更换，很多证据灭失或无法固定，使得诉求一时很难解决。
3、重复访行为周期长并有激烈化倾向。《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》实行后，部分重复访依然没有停止，如今年内蒙巡视组交办我县政法委3个线索后，政法委转办我院办理，三个线索中两个线索是我院依法办理并已多次答复当事人的，当事人还要继续反映，更有甚者追着巡视组去继续反映。
（三）重复访的成因
形成重复访原因是多方面的，但概括起来主要包括两方面的原因。
1、主观方面的原因。一是承办初信初访的工作人员不负责任，工作不细致，基层群众工作经验欠缺，激化了矛盾，导致重复访；二是部分领导对信访问题不及时研究，积极调处，使信访人感觉无望，而直奔上级机关或部门；三是重复信访人缺乏法律知识且心里预期值太高，达不到自己的要求便不息诉罢访，还有部分信访人纯粹是无中生有，基于个人恩怨与利益，达到“告不倒你，也要臭倒你”的恶意目的。
2、客观方面的原因。一是由于社会发展进步，许多政策发生了很大变化，导致解决历史信访问题的政策适用困惑，致使信访人不断向上级机关或部门上访。二是解决重复访问题机制不健全。如对检察院作出不起诉决定不服，也会牵涉到公安机关。实践中公安机关、检察院、法院等部门单位处理重复访各自为政，其管理的范畴、依据、措施等差异较大，没有真正形成合力。尽管公、检、法等部门建立了相应的联席会议机制但尚未真正构建一种制度化、规范化、科学化的运作基础，没有形成有效的问题落实机制。三是落实现有重复访规章制度不力。目前针对重复访问题虽然出台了一些规定和办法，但在落实中还存在不到位的问题。
二、重复访引发的问题
在民主与法制建设进程中，人民群众的政治参与与纠纷解决有了更多的渠道和途径。但对于部分群众来说，通过重复访实现自身信访诉求成了优于其他行政救济，甚至司法救济的一种途径。重复访数量的不断上升，成为了影响社会安定的一大因素，主要表现在以下几个方面。
（一） 造成信访工作人员工作任务繁重
2013年以来，我院针对30名重复信访人，承办部门都
积极采取措施进行工作部署，而且当做首要任务来抓。同时大部分重复信访人就同一问题还向上级、同级有关部门反映，相关部门转办我院办理后，针对每一次反映，承办部门需就同一问题分别向不同的上级、同级部门回复办理情况，答复重复信访人，做好登记备案归档等工作，长此以往既影响工作人员工作积极性，又增加了工作人员的工作量。
（二）重复信访越来越多
由于信访人员反映的信访问题多次未解决，重复信访者往往情绪都较为激动。同时，多数信访人生活较为困难，有关部门主动给予解决低保、救助资金，让信访人尝到了重复访的甜头，这是其一。我院曾经有这样一个案例，某镇某村一位70多岁村民，前期举报村委工作人员存在贪污问题，我院受理并办结多次答复后仍然继续信访，信访过程中市县领导或多或少都给过该村民一些钱，作为吃饭、路费等费用，直至该村民去世。该村民去世后，村里又一个“接班人”出来就同一个问题继续反映，该信访人生活困难，民政部门为其办理了一个低保，2013年该村民来我院进行反映问题，直接说再给其老伴办理一个低保，这个事情我就不告了，我院未予协调办理，该村民几乎天天来，下班后也不打算走，而且每次要求领导接待。直至前几天民政部门又为其妻办理了一个低保，才达到了息诉化解的效果。这是该村的第一例通过不断信访为其办理了两个低保，享受到了同样的人不能享受的待遇，那么村里同样困难的群众又该如何，是否通过重复信访也来解决自己的问题，其他行政村村民是否也会效仿，这样的不依法依规解决问题给后续的信访接待息诉工作带来较大的难度，而且重复信访会越来越多，重复量会逐渐增加。其二，上级或同级部门的交办、转办让重复信访人认为事情还是大有转机，再一次对自己诉求有了新的期望。重复信访人认为这样的作为可以得到好处，导致目前重复信访越来越多。其三，重复信访人出现了滥用法律赋予的权利的情况, 使检察机关重复信访率上升。如我院处理好几起这样的案例，当时以法院审判或执行活动违法进行监督，最后没有支持监督申请或者检察院向法院发出检察建议，最终未达到其心中的要求，转而控告法官涉嫌渎职等，对这样的重复诉求，按照《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》导入法律程序办理后，一般是做结案处理，达不到移送立案的要求。实际上民事行政监督活动过程中其实已对法官是否存在徇私舞弊、枉法裁判等进行了相应审查，近两年对民事审判、执行活动违法进行监督的比例上升，随之对法官的控告也逐步上升。检察院办结后，对检察官的控告也接踵而来，这样针对法检两院的重复信访就会越来越多。
（三）处理重复访问题越来越困难
重复访反映的问题涉及多个层面、各个方面的问题，处理这些问题仅仅靠领导重视、工作人员的耐心是无法解决的。如我院曾办理一起因土地拆迁问题引发的重复上访案件，政府征地过程中，信访人因不满拆迁条件不予拆迁，后其土地未予征收，其后一直上访并网上发布舆情，四处反映问题，直至今天还在继续反映问题，重复信访人要求对其在拆迁过程中因断水断电受到的影响、母亲癌症死亡进行补偿，而且数额高达百万元。类似的案件很多，基层检察院不论从管辖范围、职能职责、还是经济承担方面都无法一一满足其要求，更无力解决重复信访人不断提出的新的信访问题。
三、解决重复访问题的具体建议
如何有效化解重复访问题，已经成为一项非常复杂困难的工作，解决重复访问题笔者建议要坚持更新观念、创新工作机制两方面努力并逐步完成。
(一)更新观念
观念可以决定一切，正如英国著名经济学家凯恩斯所说，“观念足以改变历史的轨迹”。无论从信访工作人员方面还是重复信访人方面，更新观念对于化解重复访问题具有十分重要的意义。
1、加强宣传和培训,更新检察干警的观念
通过向全体检察机关公务人员，特别是涉法涉诉工作领导小组的工作成员，通过宣传和培训，提高对重复访的认识，把握初信初访工作的主动性，切实维护好群众利益。通过培训尤其是要加强基层干部对办理初信初访的责任意识，使全体重复访干部能够按照《信访条例》和上级有关规定开展工作。
2、加强宣传和培训,更新重复信访人的观念
通过党员示范岗向重复信访群众免费提供法律咨询、
心理疏导等，引导重复访群众拥有积极向上的心态。同时加大宣传《信访条例》、网上信访和有关法规的工作力度，更新重复信访人的观念，使重复信访人知法、懂法、守法，按照法律法规依法有序、运用网上信访便捷地反映个人诉求，达到减少重复访工作目的。
3、培育广大群众的法治信仰，凝聚社会共识
由于政策和法律宣传教育不到位，部分群众出现纠纷后不愿通过法律程序解决，通过重复上访等手段来解决问题，加上部分群众消极因素的影响，导致重复访越来越多，通过定期不定期深入群众深入基层，结合身边的重复访反面典型案例开展法制宣传教育，弘扬法治精神，增强全社会学法遵法守法用法意识，形成社会共识，预防重复访的发生。
（二）创新工作机制
重复访工作是信访工作的重中之重，新时期下如何适应新要求，如何妥善预防和处置重复访问题，笔者从工作实际出发，结合重复访工作现状，对创新重复访工作机制提出以下几点想法。
1、进一步贯彻人民检察院控告申诉案件终结办法，针对无理取闹的重复上访人，建立无理访数据库，形成信息资源共享，对无理重复访建立不受理、不通报的机制，从程序上实现无理访的真正终结。现在重复访信息、资源不能共享，导致许多办理完成的事项重复办理。如我院曾办结一起非法转让土地使用权罪案件，该案件因证据不足不予起诉，做出不起诉的决定后，上访人不服但又没有新的证据的前提下，分别向不同级别的部门去反映，最后这些所有的来信来访都集中在我院办理，这些交办件、转办件的办理过程和办结结果没有解决上访人的任何问题，即使答复也是重复上一次的工作，只是纯粹的按程序办理而办理。即使按照终结办法终结了，一有机会上访人还会继续重复上访，因为终结后也有可能继续办理，其主要原因是资源、信息不共享。基层院逐级提出终结申请，区院或高检院终结后，利用巡视组巡视的机会再次反映问题，巡视组工作人员对这些并不知情，当然要进行再次交办了。在现代技术条件下，建议通过建立电子档案，对重复访事项办理的相关情况或是否处理终结等进行汇总，以防止因人事变动等原因造成新的接访人和接访领导因不了解情况而再启动处理程序或做出前后矛盾的处理结果，以减少重复访的发生，进而维护法律政策的严肃性。
现实中有这样一群上访者，尤其在基层此种现象比较严重，重复上访人反映问题按程序办结后继续来检察院，重复访人员不闹事也不继续反映问题，出于程序走完释法说理的心里渗透，检察人员继续做安抚工作。通过彼此聊天式的对话，重复信访人发现检察人员的工作的瑕疵问题，针对掐头去尾的一句话也要走遍整个内蒙去告状。笔者建议程序上终结了，后续没有任何救济，不能按着上访人的意愿，针对每一次来访都做一次接待，调阅一次卷宗，对其进行答复一次。实际工作中出于对越级上访的考核与通报的考虑，大多数重复访从程序上并没有做到真正终结。
2、对按照《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》导入法律程序的案件本着“一事受理一次”的原则。如对于因民事行政纠纷, 就同一事实, 经过多次申诉后转向刑事控告而形成的重复信访，可以作出规定, 统一口径予以处理。实际工作中依据民事诉讼法第二百零八条之规定最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，应当提出抗诉。第二百条中明确了审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的应当提出抗诉。人民检察院已对其后来所提出刑事控告的事项进行了审查,故没有必要对其因此提出的检举控告再行受理。对按照依法导入法律程序后的重复访建议：一是树立信访的严肃性和权威性。对信访者的无理要求、不合理要求要坚决依法予以制止。二是把握信访工作的主动性。主要做好初信初访工作，切实维护好群众利益。要加强基层干部对成功办理初信初访的责任意识，要落实初信初访的“首办责任制”，同时要鼓励群众网上信访。要继续实行好领导接待日和领导下访制度，畅通反映问题与解决问题的“双向渠道”，使群众的信访问题在刚产生时，就能就地就近及时解决，提高初信初访的办结率和群众满意率，减少群众重复上访。三是提高重复信访村民的法律意识。针对村民的重复信访，一是建议加强信访条例的宣传。二是对不同群体、不同信访需求，有针对性的编制不同版本的普法宣传材料。如我院针对村委两届换届选举制定了相应宣传材料，预防村民之间违法违规拉拢选票，一方面是为了制约另一方面是为了减少相互进行多头、重复举报现象的发生。真正让群众知道需要找哪些部门、采取什么方式、什么程序来办理有关事项，给群众一个明白，进而逐步增强重复信访群众法律意识和法制观念。
3、通过落实《人民检察院司法瑕疵处理办法》创新问责机制，真正落实重复访问题。一是在原有首办责任制基础上，通过全面实行“ 主办检察官首办责任制”，真正明确责任人，通过责任追究，真正息诉罢访，使控告、举报、申诉都能得到真正解决。二是无论是针对重复信访人还是信访工作人员，不管是通报批评、诫勉谈话、还是书面检讨追究问责，制度执行力一定要贯彻到位。通过创新督查形式、完善督查程序、健全督查制度等加强检务督查工作，使有责任的人真正得到追究，平息重复信访人“信访不信法”的心里，消除重复信访人认为内部责任追究制度就是摆设的想法，进而真正减少重复访的发生。
参考文献
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