以英美法系的大陪审团参照
——试论检察委员会改革的目标
张昱
内容提要：检察委员会是一项具有中国特色的检察制度，曾发挥在历史上过极为重要的作用。然而，随着社会主义法治建设不断完善，检察委员会的制度设计开始出现滞后性。 1999年最高人民检察院在工作报告中将改革检察委员会列为六项重大工作改革之一。时至今日，这项改革仍未完成。笔者认为：我国检察委员会的改革，可以以英美法系的大陪审团制度作为参照。
关键词：大陪审团、检察委员会
一、 大陪审团概述
陪审制，是在英美法系独具特色的一项刑事司法制度，其核心在于将法院司法辖区内具有选举权的普通公民，通过一定程序挑选出来组成陪审团，参与审理刑事案件，并履行相应的诉讼职能。在刑事诉讼程序中，陪审制的具体代表又分为大陪审团和小陪审团。其中，大陪审团的职能包括审查起诉和强制调查，小陪审团的职能包括参与庭审和定罪。大、小陪审团作为普通公民的代表，通过分别参与控诉和审判这两项重要的诉讼活动，使公民得以分享国家司法权力并监督司法权力的运行过程，充分实现了保障当事人人权与制约国家权力的立法目标。
（一） 大陪审团产生的历史过程
1、大陪审团在英国
“美国学者认为,大陪审团起源于英国召集乡民在公职人员面前宣誓后回答问题的制度,但早期该制度服务于多种行政目的。1166年,大陪审团首次出现在刑事领域。国王亨利二世颁布《克拉伦登诏令》,建立一个由12名骑士组成的刑事大陪审团,用于指控没有证人作证的被告。到14世纪后期,英国最初的陪审团分裂为两个独立的陪审团,即定罪陪审团和控诉陪审团。控诉陪审团起初被称为‘审问庭’ (有学者认为这可以解释最终形成大陪审团这一称谓的原因),在本质上仍是辅助国王查获犯罪的机构。在随后的几个世纪中大陪审团开始呈现独立性并不断得以强化。在17世纪后期的克雷兹和舍福特斯贝尔案中,大陪审团拒绝起诉为其赢得“抵制皇家机关的压迫和独裁壁垒” 的声誉。同时,大陪审团在打击腐败上也功勋卓著,其对一些官员的不法行为进行调查并提起公诉。到17世纪末期,英国大陪审团被誉为是现实生活中古罗马的两面神,一方面作为警惕的起诉官,另一方面作为被不公正指控的被告人的保护人”
2、大陪审团在美国
由于美国是由英国在北美洲的13块殖民地发展而来的，所以美国充分继受了包括陪审制在内的英国法律制度。“1635年,马萨诸塞殖民地建立了北美第一个大陪审团;1641年,弗吉尼亚也建立了大陪审团;之后,其他各州相继确定了大陪审团制度。当时大陪审团的职责是对犯罪指控进行调查并决定是否将案件提交法院审判。由于北美人民把陪审制度看作理想的民主制度并不断加以发展,陪审团逐渐成为殖民地人民反抗英国殖民统治的有力工具,捍卫陪审团审判的权力甚至成为独立战争的起因之一。由于这样的历史渊源,美国人对大陪审团制度情有独钟”。大陪审团制度，不仅被写入《独立宣言》。在美国颁布宪法后，还通过宪法第五修正案正式将大陪审团制度确立为美国基本的司法制度之一。
（二） 大陪审团的运用程序
在美国，对刑事案件的起诉程序有两种：大陪审团审查起诉和检察官审查起诉。对于可能判处死刑的重罪案件，往往需要由大陪审团审查起诉。因为美国宪法第五修正案明确规定：任何人都不应因可能会被判处死刑之罪或其他重罪而接受审判， 除非有大陪审团的调查报告或起诉书为据。而大陪审团的具体运作程序包括以下两个方面：
1、 选任陪审员
“大陪审团的成员一般要求是当地有选举权的公民,符合一定的年龄要求,心智健全,无犯罪记录等。挑选大陪审团成员的方法主要有两种,一是抽签法,即从符合条件的候选人中用抽签的方式确定大陪审团的成员;二是评选法,即由一名或数名法官从符合条件的候选人中用评议的方式选定大陪审团的成员。美国绝大多数州都采用第一种方法,也有少数州采用第二种方法,或者将两种方法相结合来确定大陪审团的人选”。
2、 大陪审团聆讯
“大陪审团聆讯程序大体包括如下几步:(l)聆听检察官意见。由检察官向大陪审团提交一份公诉书草案或罪行控诉报告,大陪审团聆听是否有‘可能是确实的理由’以决定是否对犯罪嫌疑人起诉。(2)调查证据。在调查过程中,检察官应当提供证明所控重罪的证据。大陪审团有权强制证人出席并回答问题,但在通常情况下,大陪审团只询问检察官所传的证人。大陪审团有权讯问嫌疑人,还有权调查有关书证和物证。(3)评议表决。大陪审团在调查证据后立即进行评议并投票表决,表决采取简单多数制。表决可能产生二种结果:一是大陪审团认为检察官所列举的情况同自己所调查的情况足以证明被控嫌疑人犯了某种罪,就在公诉书草案背面签‘受理此诉状’,批准起诉书,并发给承办的法院,检察院将根据大陪审团的意见向有管辖权的法院提交正式起诉书;二是大陪审团认为控告的证据不足,就签署‘此诉状不予受理’,宣告起诉书不成立,作出不起诉决定,释放在押的嫌疑人;三是大陪审团认为证据不足以构成重罪起诉,但能证明嫌疑人犯有轻罪或轻微罪行,则可以指令检察官以告发书形式向主管法院起诉”。
二、 大陪审团对检察委员会改革的借鉴价值
（一） 大陪审团与人民监督员缺乏可比性
一些学者在研究大陪审团时，都会犯一个研究方向的错误：将大陪审团与我国的人民监督员制度进行比较。笔者认为，这种比较并没有多少现实意义，因为大陪审团与人民监督员之间差别太大，缺乏可比性。大陪审团与人民监督员的差别，具体表现为以下三个方面：
1、法律地位不同
在英美法系，大陪审团是国家一项基本的诉讼制度，往往由宪法修正案或宪法性文件加以确认。在我国，人民陪审员只是最高人民检察院在全国检察系统推行的一项内部制度，对其进行规制的最高等级的法律文件仅为《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《人民监督员规定》）。大陪审团和人民监督员在法律地位上不可同日而语。
2、设立目的不同
在英美法系，设立大陪审团的目的在于通过引入普通民众的代表参与刑事诉讼程序并行使诉讼权利，实现制约公权、保障人权的目的。在我国，依据《人民监督员规定》第一条，设立人民陪审员的目的仅为“加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作的监督，提高执法水平和办案质量”。说白了，设立大陪审团的出发点是保障公民权利不受国家权力的侵害，而设立人民监督员的出发点只是提高检察院的办案质量。大陪审团和人民监督员在设立目的上也不可同日而语。
3、拥有的权力不同
美国的大陪审团在刑事诉讼中拥有两项最重要的权力：决定起诉权和强制调查权。大陪审团作出的起诉决定，检察官必须无条件执行，而大陪审团的强制调查权，甚至超过我国检察院自侦部门的侦查权。因为法律为保障大陪审团的强制调查权而设定了两项保障措施：“一是民事和刑事的处罚。大陪审团享有的强制获取言词和实物证据权力源于法院享有的传唤权。因此,有关人员接到传票后若无合理理由拒绝到场,或者拒绝提供证据,则可能因其藐视行为,被处以民事性监禁或刑事性处罚。二是刑事豁免权。被大陪审团传唤的有关人员仍享有宪法第五修正案所赋予的不得强迫自证己罪的特权。为使有关人员放弃该权利,美国法律规定检察官可授予刑事豁免权被授予刑事豁免权的人员必须放弃不得强迫自证己罪权利,如实向大陪审团作证,否则仍会因藐视面临处罚”.
在我国，人民监督员仅能对检察院在查办案件中存在的一些具体问题进行监督。依据《人民监督员规定》第七条，人民监督员的监督范围包括以下七种情形：（1）应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；（2）超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；（3）违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；（4）拟撤销案件的； （5）拟不起诉的； （6）应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；（7）检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。然而，人民监督员监督的手段仅限于审阅案卷材料和证据，听取承办人汇报；监督的结果仅限于将对案件的意见移送检察院并听取检察长或者检察委员会对案件作出的决定，人民监督员的意见对检察院办案决定没有实质约束力。从拥有的权力上看，大陪审团与人民监督员天差地别。
可以说，大陪审团与人民监督员之间最关键的区别在于前者拥有办案的决定权，而后者没有。一些学者无视这一根本区别，片面地将大陪审团与人民监督员进行比较，比较的结果不仅缺乏实际意义，而且忽视了大陪审团对检察委员会改革的借鉴意义
（二） 大陪审团对检察委员会改革的借鉴意义
1、我国检察委员会存在的问题及其原因
在《论检察委员会的根本问题及其原因》一文中，笔者将我国检察委员会的根本问题归结为“组织行政化”和“工作秘密化”。其中，“组织行政化”具体表现为（1）检察委员会的决策范围涵盖行政管理和执法办案；（2）检察长拥有提名检察委员会委员、决定议案的提交、决定暂缓表决和反对多数意见等多项权力，可以直接影响检察委员会的决定；（3）检察委员会委员的任职条件比照行政干部、委员身份与行政职务直接挂钩。而“工作秘密化”具体表现为：（1）检察委员会的议事过程完全是内部人员进行讨论，外界既无从参与也无从了解；（2）检察委员会委员了解案情仅凭承办人汇报，对核实案情的过程缺乏亲历性。（详细内容请见拙作《《论检察委员会的根本问题及其原因》》
检察委员会之所以存在这些问题，原因在于检察委员会究竟应该成为执法办案的机构还是行政管理的决策机构，立法界没有提出一个明确的目标，也没有对检察委员会的职能定位形成一个清晰的认识。随着公民的法律意识不断增强，检察委员会继续维持“组织行政化”和“工作秘密化”的局面，将无法适应当前社会形势下对司法公正的新要求。
然而，我国检察系统针对检察委员会所推行的一些改革举措，如设立检察委员会专职委员、设立检察委员会专门的办事机构、细化检察委员会的议事程序等等，虽然能使检察委员会的工作更加规范化，并未触及“组织行政化”和“工作秘密化”这两个根本问题，并非从实质意义上对检察委员会进行的改革。（详细内容请见拙作《论检察委员会的根本问题及其原因》）
2、大陪审团对我国检察委员会改革的借鉴意义
对照英美法系的大陪审团，可以发现尽管大陪审团同我国的检察委员会一样享有审查起诉的最后决定权。但是，大陪审团并未出现“组织行政化”和“工作秘密化”的问题。这其中的原因，能够充分体现大陪审团对检察委员会改革的借鉴意义，具体表现为以下四个方面
首先，大陪审团是专门成立的执法办案机构，并不承担任何行政管理的决策职能。在英美法系，大陪审团虽然承担着对刑事案件审查起诉和强制调查的职能，却不是一个常设机构，也不隶属于行政机关，而是从具备选举权的普通公民中经过一定程序挑选出来的陪审员组成。当具体的案件办理完毕后，大陪审团自动解散。通过这种独特的组织方式，法律对大陪审团的定位非常清晰：专门设立的执法办案机构。
我国的法律法规却为检察委员会在执法办案外还设定了一些行政管理职能，例如《人民检察院检察委员会组织条例》（以下简称《检委会组织条例》）第四条详细规定了检察委员会的决策范围，其中就包括贯彻执行同级人民代表大会及常务委员会的决议、审议提请同级人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告等行政管理职能。这种职权设置的多元化，不仅反映了立法界对检察委员会定位不清的表现，而且直接导致检察委员会“组织行政化”的问题：既然检察委员会还要承担行政管理的职能，那么为提高行政效率，以首长负责制为决策原则并赋予检察长得以直接影响检察委员会的各项大权，就变得势在必行；既然检察委员会还要承担行政管理的职能，那么检察委员会委员的身份与行政职务和待遇直接挂钩，也变得合情合理。于是，检察委员会在实际运行中自然就会倾向于行政管理的决策机构，而不是执法办案的机构。
其次，大陪审团的成员来源于普通公民，有助于实现司法公开。或许有人会说，陪审团的议事过程也不对外公开，这与检察委员会没有什么区别。这种观点实际是把司法公开的意义片面化：司法工作只要能让社会公众知晓，就算实现了司法公开。其实，这只是做到让社会公众被动地了解司法工作，并非真正的司法公开。真正的司法公开，要让社会公众对司法工作不仅“知其然”，而且“知其所以然”。这就需要给不特定公众一个机会，使其得以亲身参与司法活动并对司法决定的做出发表自己的意见。而大陪审团的设立，通过从普通公民中挑选陪审员，使普通公民都拥有做陪审员的机会。亲身参与司法活动，不仅比被动地听取司法决定，更能了解司法权运行的过程；而且比被动地接受法制宣传，更能认识到法律的重要意义。
再次，通过聆讯程序和强制调查，大陪审团得以亲历核实案件事实的过程。“检察委员会讨论案件时与讨论案件有关的犯罪嫌疑人、被害人、辩护人、代理人等对案件定性极其重要的人员都不能到场参加,无法依法行使申请回避、发表意见等基本权利”。而大陪审团却可以在聆讯程序中，讯问犯罪嫌疑人，询问证人、调取相关的物证、书证，对于拒不配合的诉讼参与人，大陪审团还可以行使强制调查权，要求其提供相关证据。通过聆讯程序和强制调查，大陪审团成员不仅亲历了核实案件事实的过程，而且避免了对检察官的偏听偏信，使其做出的决定能够真正建立在对案情充分了解的基础上。
最后，大陪审团采取合议制，有利于制约公权。大陪审团的成员来源于普通公民，其观点和认识能代表社会公众的一般常识。而大陪审团在表决时，所有成员都享有平等的表决权，只有形成了统一意见或者绝对多数意见，才能做出最后的决定。这就确保了大陪审团的最后决定，能够体现社会公众的一般常识，使当事人易于接受这一决定，又能赢得社会的普遍认同，为社会公众通过表达意见制约公权力运行提供了有效的渠道。
三、 检察委员会改革的立法建议
以英美法系的大陪审团为参照，笔者认为，应从以下四个方面修改相关的法律法规，才能真正推进我国检察委员会的改革，使检察委员会能适应当前社会形势下对司法公正的新要求，并在执法办案中发挥更大的作用。
1、 明确职责范围
修改《人民检察院组织法》、《检委会组织条例》等相关的法律法规，明确检察委员会的职责范围仅限于对执法办案进行决策，将原先的行政管理职能交由检察长办公会和院务会行使。通过此项改革措施，在检察院内部进一步实现行政管理与执法办案相互区隔，避免行政管理权过度影响执法办案活动。
2、 扩大成员范围
比照大陪审团的组成方式，扩大检察委员会的成员范围，为普通公民获得参加检察委员会的机会。或许有人会说，我国公民法律意识不高、参与社会活动的积极性不强，缺乏开展英美法系陪审制的社会基础。但是，这并不能表明我国没有扩大检察委员会成员范围的社会资源，完全可以在人民监督员、人大代表和政协委员中挑选相应的人员充实检察委员会。具体的做法包括：（1）每一期检察委员会均应负责某一件或几件案件的审查起诉和强制调查；（2）每一期检察委员会的成员中，检察委员会原先成员只占50%，剩余50%从人民监督员、人大代表和政协委员中挑选；（3）在检察委员会的成员中，分管刑检工作的副检察长应当回避；如涉及对检察院自侦案件审查起诉，分管刑检工作和分管自侦工作的副检察长均应回避。
3、 改进工作程序
通过制定相关的法律法规，对检察委员会的工作程序作出如下改进：（1）比照大陪审团的聆讯程序，设立检察委员会讯问犯罪嫌疑人、询问被害人和证人、调取物证、书证的办案程序。（2）比照大陪审团的强制调查权，赋予检察委员会相应的权力并设定保障措施；（3）检察委员会议事时，由检察院内设的纪检部门进行全程监督，防止他人对议事过程施加不正当影响，但纪检部门不参加对议事表决；（4）检察委员会议事表决时采取合议制，每个成员都享有平等的表决权，以多数意见作为最后决定的依据。
4、 言论免责权
有些学者提出，应当加强对检察委员会委员的责任追究，以防止检察委员会作出错误决定。笔者认为，这一观点不利于检察委员会充分履行职权，容易以下消极后果：（1）为避免承担错案追究责任，人民监督员、人大代表和政协委员拒绝参加检察委员会；（2）为避免承担错案追究责任，检察院原有的检察委员会委员在议事时不敢发表意见，甘心做“哑巴委员”、“附和委员”；（3）检察委员会在议事时，出现“一言堂”的局面，无法实现对立意见相互辩论。
所以，为确保检察委员会委员能畅所欲言、充分地发表意见，应当通过法律规定检察委员会委员在议事时享有言论免责权。
