内容摘要 枫桥经验的精髓在于尊重群众主体地位以及由此形成的群防群治、村镇联动、部门协同的治理机制，与十九大报告提出打造共建共治共享社会治理格局的精神高度契合，为检察机关摆脱现有涉法涉诉信访治理困境提供了一种方向性路径指引——树立合作、共治、互通、共享理念，从内生的良性运作逻辑思考并实践涉法涉诉信访治理。
关键词 枫桥经验 检察机关 涉法涉诉信访 共建共治共享
一、问题的提出
当前，我国正处于全面深化改革的关键时期，空前巨大的变革转型为国家和社会带来进步活力的同时，不可避免的也引发了各类矛盾纠纷的爆发式增长。其中，大量的矛盾纠纷以案件的形式涌入诉讼程序，通过正当的诉讼程序未能满足当事人诉求的大量案件并未能伴随着诉讼程序的终结而得到实质性的息诉，依旧缠留在司法机关转化为涉法涉诉信访，对司法公信力、司法秩序乃至社会秩序带来隐性的或现实性的侵害。在涉法涉诉信访的治理体制中，检察机关扮演着极为重要的角色。一方面，作为具体办案机关，检察机关本身也是诱发涉法涉诉信访的一个重要因素。另一方面，作为法律监督机关，群众对其他司法机关的执法不满，也会以信访的方式向检察机关反映出来。在信访法治化改革的驱动下，检察机关已然成为涉法涉诉信访矛盾的汇集地。
近年来，检察机关对信访工作不可谓不重视，从信访场所的建设、信访平台的搭建、接访力量的配备，都投入了巨大的人力、物力、财力。但这种巨大投入的效果并不明显，重复访、极端访、进京访时有发生，尤其是在全国两会等敏感时期，形势不容乐观。这种令人迷惑不解的形式悖论凸显了传统的涉法涉诉信访治理模式已难以适应互联网背景下日益成熟的公民社会治理需求。
传统模式支配下的涉法涉诉信访治理，往往重建设轻服务，相互攀比，盲目的改、扩建场所，购买新设备，升级信息化或安保水平，但有时并不切合实际需求，设备利用率低，成为摆设；重外在创新轻内在挖掘，为了形式化创新，制定诸多制度，但管用的少，被遗忘的多，反而一些真正有助于纠纷化解的基本制度，如检察长接待、司法救助等执行不到位；重家长式管理轻程序性协商，在信访事项的处理上，缺乏吸纳群众的参与程序，信访群众难以形成应有的公平感、信任感；重自上而下的单向推进，忽视社会力量在化解矛盾纠纷中的作用；重单干轻协同，多元治理主体各自为战，相互间信息封闭、协同隔离。
随着我国经济社会的不断变革，传统的“国家—单位”社会结构发生了巨大变化，大量的“单位人”变成了“社会人”，新经济组织和新社会组织不断涌现，公民的主体意识、参与意识、维权意识日益增长。同时，互联网技术飞速发展，网络虚拟社会已成为人们生活的重要场域，其所具有的去中心化、民主化与技术化的新特征，均对传统的社会治理方式提出了严峻挑战，涉法涉诉信访治理也要适应新形势，从思维模式、行为逻辑和治理机制上转型升级。
二、枫桥经验的启示
源起于浙江省枫桥镇对“地、富、反、坏”四类分子改造实践的“枫桥经验”，经过半个多世纪的演变，现在已发展成为具有中国特色的基层管理模式。其历经55年风雨洗礼，经久不衰、历久弥新，内在的价值值得挖掘。
总体来看，枫桥经验的发展大体经历了三个阶段。最初在把“四类分子改造成为新人”阶段，枫桥干部群众提出“武斗斗皮肉，外焦里不熟；文斗摆事实、讲道理，以理服人”。枫桥地区由此创造了“充分发动和依靠群众，开展说理斗争，没有打人，更没有捕人，就地制服四类分子”的好经验。十一届三中全会以后，枫桥经验从一种对敌斗争的策略转向一种社会治安综合治理模式，继续坚持专群结合、群防群治，预防化解矛盾，维护社会治安。1998年，有关部门总结出“党政动手、依靠群众、立足预防、化解矛盾、维护稳定、促进发展”的经验。在新时期基层社会民主法治建设阶段，“枫桥经验”又被赋予“以人为本，依靠群众；抓早抓小，就地化解；维护稳定，建设小康”的内涵。
从枫桥经验创新发展历程看，发动群众、依靠群众、服务群众始终是枫桥经验的根本，吸纳群众参与治理是枫桥经验中至关重要的因素。
更为重要的是，枫桥经验在这一基本理念指导下，不断完善组织网络和工作机制的建构，切实保障基层群众和社会力量参与治理。
在组织网络建设上，枫桥镇设立了综合治理工作中心。在每个村庄，成立了由党委和村民委员会挂帅的综治工作队，下设法制宣传组、治保会、调委会等小组，以下皆有各种法制宣传员、护村队、调解信息员和帮教责任人，他们来自各村民小组和全体村民，又同全体村民一道构筑起“防线”。在民营企业，各个企业也都成立镇乡综治工作中心领导下的企业综治工作站，其配套组织包括办公室、工会、团组织、妇女组织、人力资源部、治调会、保卫科、安全生产克、计生协会，下面是分厂或车间的综治联络员以及最基层的班组综治信息员。
在工作机制构建上，枫桥经验提出了“党委抓总，部门协同，镇村联动”，形成了全镇性综合治理协同作战的工作合力。“部门协同”主要是加强政法部门的横向联系与配合，坚持每月一次政法部门联席会议，建立健全纠纷案件移送制度、重大疑难纠纷联调制度、综治工作统计月报制度，使各政法部门之间工作有交流。情况有汇报，职能有协调，措施有配合。“镇村联动”，是加强镇、管理处、村三级调解组织的上下联动，明确职权、事权，着力预防和化解各类民间纠纷，使民间纠纷发生率下降。
梳理枫桥经验的历史演进，可以发现，其精髓在于尊重群众主体地位及其在运作过程中确立的一整套成熟的社会综合治理组织网络和工作机制，以及由此形成的群防群治、村镇联动、部门协同的综合治理工作合力。这与十九大报告提出的改进和创新社会治理方式、打造共建共治共享的社会治理格局的精神高度契合、一脉相承。共建共治共享的社会治理格局，在很大程度上即是基于过去社会治理实践的反思，也是对枫桥经验的肯定、提炼和升华，对检察机关摆脱现有涉法涉诉信访治理困境也提供了一种方向性路径指引，促使我们从内生的良性运作逻辑来思考并实践涉法涉诉信访治理，促使我们抛弃单干、封闭、独享的思维方式和行为方式，树立合作、共治、互通、共享理念。注重与信访群众合作，尊重群众主体地位，构建群众参与机制，在涉法涉诉信访处理上让群众能感受到公平正义；注重共治，构建引导社会力量参与的协调联动机制，形成治理合力；注重与其他涉法涉诉信访治理主体的互通共享，整合资源力量，打破当前主体间信息封闭、协同隔离的状态，不断提升涉法涉诉信访治理的信息化能力和协同共治能力；注重调解，综合运用法律、政策、习惯、民意、村规民约，将传统的道德规范融于信访纠纷的解决中，以温和的、非对抗的方式寻求矛盾的真正解决。
三、枫桥经验指导下改进检察机关涉法涉诉信访工作
（一）搭建平台、畅通渠道 “痛则不通，通则不痛”。利益诉求表达不畅通，大量利益诉求被遮蔽，最终会导致制度外的激烈行为。所以，为信访群众提供畅通、高效的表达渠道和平台，保障信访群众反映问题、提出诉求的权利，是检察机关做好涉法涉诉信访工作的基本前提。 坚持检察长接待日制度和阅批群众来信制度。检察长接待和阅批群众来信，是检察机关转变工作作风、密切联系群众的重要方式，是关注民生民权、维护群众合法权益的具体体现，是倾听群众意见、不断改进工作的有效途径，是提高社会矛盾化解能力、加强涉法涉诉信访工作的有力措施，必须坚决执行。
大力弘扬枫桥经验，推动涉法涉诉信访工作中心下移、关口前移，完善矛盾排查化解机制。开展经常性走访群众工作，定期组织检察干警带案下访。在信访问题突出的乡镇、社区聘请一批熟悉当地情况、乐于为群众服务、能及时收集信访信息的人员作为信息联络员，及时掌握信访信息，化解社会矛盾，构建联系群众的工作新平台。在有条件的乡镇设立基层检察室，作为检察机关为民服务、化解矛盾的第一站，努力做到小事不出乡镇，着眼于探索检察机关维护社会和谐新模式。
推进远程视频接访系统深度应用。加强视频接访案件审查办理、扩大使用覆盖面、增强应用效率效果、健全应用制度规范、强化宣传引导等措施，切实让群众感到视频接访好用管用，主动应用，推进远程视频接访常态化。
积极推动12309检察服务中心转型升级，建成集检察服务、检务公开、检察监督等功能于一体的检察机关统一对外服务的网络和实体平台，实现信访网上投、事项网上办、结果网上评、问题网上督、形势网上判的“一网式”信访综合管理服务机制，形成全程跟踪、动态评价、回访督办的信访工作新模式，推动上访向网访转变。
（二）协商共识、合作共赢
信访工作本质上是群众工作，只有带着深厚感情倾听群众呼声，带着沉甸甸的责任解决群众反映的实际问题，才能把送上门的群众工作做实做好。在涉法涉诉信访治理中，尤其对涉众性信访事项，更要以共同治理的新视角重新审视涉法涉诉信访利益关系，善于运用民主协商的方法，健全、拓展第三方参与信访问题化解的制度化渠道，增强信访群众对解决方案的认可度。
一是构建群众参与机制。四中全会《决定》指出：“保障人民群众参与司法。坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益”，在“涉法涉诉等司法活动中保障人民群众参与”，并指出要强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人“申诉权的制度保障”。涉法涉诉信访案件大多法律和政策互为交织、新老矛盾相互叠加，存在很多法律之外的复杂因素，其源头大多发生在基层，大多数信访人也来自基层且文化知识和法律知识普遍不足，因此，涉法涉诉信访问题更是社会问题，处理这类问题仅仅有法律知识和专业水平是不够的，必须坚持群众路线，深人基层、深入群众，广泛倾听群众诉求和意见建议，吸收群众智慧。检察机关应当认真落实把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态的“枫桥经验”，主动深入到涉法涉诉案件集中、矛盾突出的地方，采取就地接访、巡回办案等形式，会同相关部门和社区、调解组织直接面对面地开展矛盾化解工作，尽可能把矛盾化解在当地、化解在萌芽状态。
二是构建协商对话机制。在信访接待中，我们经常会面对情绪失控、言行过激、极端多疑、难以沟通、漫天要价的信访人，部分信访人甚至采取拉横幅、呼口号、滞留围堵检察机关，少数信访人扬言自杀自残甚而实施自焚、自残等攻击性行为。对上种种行为，接访人员在更多时候只能表达自己的无奈和困惑。但在充满挑衅和受辱感的长期刺激下，接访人员也可能变得暴躁，更易激起信访人的愤怒情绪、过激行为和无端猜想进而猜忌司法整体公信力。如此恶性循环，只能使矛盾叠加，处理难度增加。信访人的最终目的是为获得更大利益，满足了其信访请求，自然会息诉罢访。但对极不合理的请求，若迫于压力和畏惧而屈从支持，又会陷入“小闹小处理、大闹大处理、不闹不处理”的维稳泥潭，与涉法涉诉信访法治化改革进程背离。所以，简单的花钱买平安已难以为继。德国哲学家哈贝马斯根据交往行为理论提出了法律商谈主义，我国学者受此启发，提出了诉审商谈主义，因为当事人最希望控制程序，如果当事人感到程序公平，那么对结果的满意度将明显增加，若程序的设计能够保障他们在地位上的平等，保障他们表达意见的自由，则程序的参与者就个案的事实认定和法律适用问题达成共识还是具有现实可能性。
由于信访天然的对立特征，长期以来，信访治理中协商性理念缺失，对话机制没有构建，以致出现了相互隔离的“两个舆论场”，信访群众眼中信访机关是“官官相护、敷衍塞责”，信访机关眼中信访群众是“蛮不讲理、难以沟通”。对立观念下，信访群众自然会滋生被排斥感，对结论不认可，不理解，继续向上反映问题。虽然检察机关在办理刑事申诉案件中，规定了公开审查制度。部分基层院也将这一有益做法引入到涉法涉诉信访问题的处理中，但对于急剧上升的信访事项而言，公开审查的数量仍然微不足道。在运行中，公开审查事项范围、听证员聘请都是检察机关单方决定，本身就缺乏听取信访群众的意见和平等商谈的对话程序。
（三）积聚合力、协同共治
实践证明，全社会积极参与，是现代社会治理的价值取向和基本方式，也是社会综合治理的活力源泉。在涉法涉诉信访治理上，也要以开放性架构吸纳社会力量，在更广范围、更多方式上统筹资源，构建共治共享格局。
实践中，信访人因利益诉求未得到满足，存在不信任检察机关的心理态度，或先入为主把检察机关放在与自己对立的位置，检察机关较难与之展开有效的沟通。邀请社会第三方参与检察机关信访工作，可以在信访人与检察机关之间架起一座沟通的桥梁，借以缓和信访人和检察机关之间的紧张关系和对立情绪。现阶段，全国检察机关推行的律师参与化解和代理检察机关涉法涉诉信访工作，通过发挥律师第三方、专业性优势，引导信访群众理性表达诉求，依法维护权益，促进信访案件息诉罢访方面，已取得了明显效果。
但目前参与的主体单一，形式单调，仅限于邀请律师参与检察机关的信访接待工作，且因经费保障不到位，可持续发展堪忧。下一步，应不断拓宽参与涉法涉诉信访治理的第三方范围，对具有良好声誉、一定专业能力或负有履职要求，能够为人民检察院正确有效处置信访提供帮助和服务的各类个体和组织都应吸纳到检察机关涉法涉诉信访治理中。在参与方式上，除常规的邀请第三方参与公开审查、信访接待外，应当根据个案的不同需求不断丰富创新。对存在精神障碍、心理症结或认知偏执的信访人，可以要求具有专业知识的医疗机构、心理咨询辅导师、情感专家进行心理疏导；对司法救助后生活仍然十分困难的信访人，可以协调民政等有关部门纳入社会救助，可以动员、协调当地居委会、村委会以及慈善公益机构为其提供必要的救济；对长期缠诉缠访的信访人，可以对接人民调解组织，共同做好息诉工作。对意图利用媒体引起社会关注的信访案件，要与媒体协同，及时发出正确声音，掌握舆论主导权，避免信访事件进一步发酵、恶化甚至催生为群体事件。
（四）资源共享、互惠共生
目前，多头信访普遍存在，部分信访人针对同一信访事项不断向纪委、政府、人大、公检法等不同机关信访。这容易使涉法涉诉信访工作陷入两难，一方面多个主体都可能认为不符合受理条件，相互推诿扯皮。另一方面，也有可能多个主体同时受理，除浪费资源外，极有可能出现多主体间作出相互矛盾的结论。这种因信息互不联通，部门间缺乏协同，造成涉法涉诉信访治理工作“错位”、“重位”与“缺位”并存的现象，容易导致信访上行。
互联网时代是紧密关联的时代，基本要求是信息互通、资源共享。2016年，国务院印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》，对于加快政务信息资源共享，完善数据开放共享机制环境，提升政府治理能力，具有十分重要的战略意义。在涉法涉诉信访治理上，各主体也应破除传统的单干、封闭思维，破解一个个互不相连的“信息孤岛”，拆除“数据烟囱”，提高信访信息的利用价值和各部门的协同共治能力。
检察机关内部，控申部门要依托现有的全国检察机关统一业务应用系统，与公诉、批捕、民行形成互动，对其在办案中可能形成的信访隐患、以及不捕、不诉、不支持监督等诉讼终结案件，被害人符合国家司法救助条件的，除将案件信息及时录入统一业务应用系统外，并应将这些案件信息设置成共享模式，以便于控申部门提前预警或主动延伸司法救助触角，提升矛盾的排查化解能力。
外部，公检法以及政府信访部门也要打破信息封闭、协同隔离状态，以综治中心为依托，构建信访信息资源数据库、信访信息共享平台等方式，建立信访信息资源共享机制，高效整合多元治理主体的信息资源，获得合作和共治所必须的信息资源，解决单一主体在信访信息失衡条件下应对复杂涉法涉诉信访问题形成的压力，从而真正形成涉法涉诉信访的共治局面。
当前，全国检察机关已在统一业务应用系统的基础上开发完成了信访信息系统，确保了全部信访事项、所有信访渠道、各个业务环节都能纳入信访信息系统，为逐步建成全国检察机关信访信息大数据库奠定了基础。其他涉法涉诉信访治理主体也都有各自的信息系统。可以在政法委的协调下，在各自现有模块的基础上建立统一专用的信访信息公开发布平台，各治理主体分别将各自信访信息在网络平台上公开发布，相互共享。
同时，应认识到信息资源的共享是手段，应用是目的。多主体间涉法涉诉信访协同治理是信息共享的目标，在实际工作中需要避免“手段目标化”，信息共享不能为了共享而共享，只见共享而不见业务。
（五）法治引领、德法兼容
涉法涉诉信访背后是利益纠纷，把利益纠纷转化为在法治规程上表达诉求，纳入法治的正当程序，用法治思维和法治方式来解决，是涉法涉诉法治化的应有之义。经过几年的实践，诉访分离、依法治访的改革局面正在逐步形成，涉法涉诉信访初步呈现出“弃访转法”的良好态势。当前和今后，检察机关在处理涉法涉诉信访问题上更应当以法治思维和法治方式为统领寻求改革路径，保证涉法涉诉信访改革工作始终在法治的轨道上运行。
检察机关必须站在维护公民基本权利的高度，充分保障涉法涉诉信访群众申诉、控告、检举的权利。有效畅通信访渠道，依法保护涉法涉诉信访群众所享有的复议、复核、复查、申请再审、申请法律监督等权利。加大对案件的依法纠错力度，努力化解社会矛盾，使涉法涉诉信访群众冤有处申、理有处诉、问题有人管、矛盾有人解。
诉访分离制度是维护法律权威、涵养法治生态的重要举措。检察机关要根据法律规定的管辖条件和范围，依法履行好对涉法涉诉信访案件的甄别、导入诉讼程序的工作。对一些涉检信访积案已有明确处理结论，已穷尽法律和救济手段，但信访人仍然反复缠访申诉不止，要依法终结，解决好涉检信访积案的出口问题。对已终结案件，及时通报同级党委政法委及有关部门。在党委领导下，明确稳控主体和责任，加强教育稳控。对有困难需要继续帮扶的，协调纳入政府救助、社会救助、民间互助范围，使信访人的基本生活得到保障。
涉法涉诉信访治理法治化，主要强调涉法涉诉信访要在法治框架下运行，但并不排除在处理具体涉法涉诉信访问题上发挥道德教化作用。因为国家治理的好坏，不仅仅需要作为国家权威性和强制性手段的法律治理来实现统治阶级的意志，规范社会成员的思想和行为，而且需要作为国家管理所必需的感化力和引导力的道德治理来约束社会成员的思想和行为。在这一方面，枫桥经验提供了一个很好的实践样本，将道德教化融入到具体调解中，突出情和理的运用，强调调解的道德教化功能和就地解决矛盾的目标。
总之，构建共建共治共享的涉法涉诉治理新格局，即是时代的要求、中央的要求，也是枫桥经验的启示。下一步，检察机关更应注重厚植群众基础，提升群众的参与度和话语权，凝聚社会力量，互动合作，整合资源优势，打破业务隔离状态，增加程序的开放性、共识性、包容性、互动性，使涉法涉诉信访治理在共建共治共享理念中创新、升华。
